Gedurende zijn enorm lange regering was keizer Franz Joseph I de uiteindelijke beslisser van een schier eindeloze reeks maatregelen. Ongeveer een kwart miljoen schriftelijke notities documenteren zijn besluitvormingsprocessen. Een binationale onderzoeksteam heeft nu een nieuwe methode ontwikkeld om deze uitgebreide collectie in kaart te brengen. Met verrassingen, zoals een gelijkenis met de Duitse bondskanselier Angela Merkel.
Als de dingen konden spreken, zou het bureau van keizer Franz Joseph I (1830–1916) hele boekdelen vullen. Dag-in, dag-uit werden daar kleine tot grote beslissingen genomen. Hij vervulde zijn rol van de eerste tot de laatste dag van zijn ambtsperiode met grote nauwgezetheid. Verrassend hierbij is de uitgesproken consensusgerichtheid, die aan hedendaagse politiek doet denken. Bovendien is het spectrum van wat moest worden beslist complex en varieerde van het aanvragen van een pensioenverhoging tot investeringen in infrastructuur en herziening van de doodstraf. ‘De onderwerpen kwamen op zijn bureau terecht. Zo werd amnestie gevolgd door een spoorwegconcessie. We waren gefascineerd hoe weinig ze op een coherente manier werden verwerkt. Het moet ongelooflijk vermoeiend voor hem zijn geweest ‘, zegt Peter Becker, historicus aan de Universiteit van Wenen. In de 68 regeringsjaren (1848–1916) werd een corpus van 250.000 geschreven aantekeningen, zogenoemde ‘lezingen’, verzameld, die werden gedocumenteerd in de logboeken van de kanselarij van het kabinet en daar bewaard, of in de rechtbank of het staatsarchief in Wenen.
Ondanks talloze publicaties over de Habsburgers is dit corpus nooit systematisch onderzocht. De historicus Jana Osterkamp van het Collegium Carolinum in München legt uit waarom: ‘Het corpus was een soort steengroeve voor andere onderzoeksvragen. Want met de gebruikelijke onderzoeksmethoden was dit enorme volume niet beheersbaar. ‘De lezingen zijn geen korte notities, maar vormden de basis voor de beslissing van de keizer en bestonden uit een samenvatting van drie tot vijf pagina’s van het onderwerp, inclusief het besluitvoorstel van de verantwoordelijke ministers. Ze zijn geschreven in het kabinet. Adolf Braun, die het van 1865 tot 1899 als directeur leidde, werd beschouwd als een naaste vertrouweling van de keizer.
De verslagen en voorstellen zijn daarom een centrale bron om het besluitvormingsproces te begrijpen en helpen bij het beantwoorden van een aantal vragen: Wat belandde er op het bureau? Welke beleidsterreinen waren wanneer belangrijk? Hoe en hoe snel besloot hij? Wie speelden daarbij een rol? In een lopende onderzoeksproject dat Peter Becker en Jana Osterkamp leiden en dat wordt gefinancierd door het FWF Science Fund en de Duitse Onderzoeksstichting (DFG), zoeken ze dit uit. Hiervoor hebben zij en hun teams een nieuwe methode ontwikkeld. Inmiddels is meer dan zestig procent van de stukken uit een steekproef van dertig procent geanalyseerd. ‘Met de historisch-statistische beleidsveldanalyse kunnen we de logboeken van het kabinetsbureau statistisch en kwalitatief evalueren. Daarbij kijken we niet alleen inhoudelijk naar componenten, maar ook naar tijdscomponenten zoals de doorlooptijd ‘, legt Osterkamp uit.
‘Het is bijvoorbeeld fascinerend dat de Kaiser altijd een sterke consensusgerichtheid toont. We waren op zoek naar een eigentijdse vergelijking en in dit opzicht zou je hem kunnen zien als een mannelijke tegenhanger van Angela Merkel ‘, zegt Peter Becker,’ terwijl de Duitse keizer Wilhelm II aan Donald Trump doet denken. ‘De keizer behield de consensusgerichtheid, ook in tijden met tegengestelde meningen, maar de consensus werd alleen bereikt binnen een kleine groep politieke actoren. ‘In tijden van wereldpolitiek en in het specifieke geval van nationaliteitsconflicten was dit geen geschikt controle-instrument’, voegt de historicus eraan toe. Elk van de 250.000 stukken is toegewezen aan een van de acht beleidsterreinen, die de onderzoekers onderverdeelden in dertig categorieën. Tijdens het bewind van de keizer vielen traditionele maatregelen zoals rangverhogingen en onderscheidingen alsook moderne zoals over de spoorwegen. In de besluitvormingsprocessen kan nu onder meer het tijdsverloop worden geëvalueerd of om welke regelgeving (wetsvoorstel, verordening, individueel besluit) het ging. ‘Meer dan negentig procent zijn individuele beslissingen, een volume dat ons wegblies. Vooral omdat veel dingen vandaag de dag deel zouden uitmaken van het micromanagement van instellingen‘, benadrukt Becker.
Weie beïnvloedde het besluitvormingsproces? Daartoe vindt onderzoek plaats in de beleidsterreinen verheffingen en spoorwegen. Een casestudy gaat over waar het treinstation in Lemberg, Galicië, moet worden gebouwd. ‘Hier wordt de beslissing getraceerd omdat we de motieven van de betrokken actoren op lokaal niveau beter kunnen vatten dan met de samenvatting van drie pagina’s’, legt de onderzoeker uit. Becker voegt eraan toe dat bij spoorwegprojecten de belanghebbenden ‘binnen het formele proces in de notulen verschijnen, bijvoorbeeld via verzoekschriften of publiek’. Wie de invloed uitoefende, hing ervan af of de keizer – zoals in het geval van verheffingen – alleen besliste of dat er ministers bij betrokken waren. Alleen op het gebied van symbolische politiek hebben leden van de hogere klasse via kabinetsdirecteur Braun informeel geprobeerd invloed uit te oefenen. Zijn nalatenschap wordt nu ook geanalyseerd in een case study.
Keizer Franz Joseph I vertrouwde in ieder geval primair op administratie en gespecialiseerde bureaucratie en hechtte belang aan het volgen van formele processen, zoals uit de analyses blijkt. ‘Hij was een zeer efficiënte bureaucraat die niets achterliet of verbrandde. Hij nam 68 procent beslissingen binnen een dag en deed het meeste werk binnen een week‘, benadrukt de onderzoeker. De bevoegdheid voor de uiteindelijke beslissing, het toenemende aantal staatstaken en het extreem hoge aandeel van individuele beslissingen brachten hem steeds meer op de rand van wat menselijke gezien mogelijk is. Het doorwerken van agenda’s had ook een keerzijde: het maakte het onmogelijk om het hele plaatje te zien. Omdat grote sociale veranderingen of de komst van de moderne tijd zelden of nooit het bureau van de keizer bereikten.
Bron: Geschiedenis.eu
